加强沙化土地封禁保护修复 筑牢沙区生态安全屏障
——访国家林业局副局长刘东生
中国绿色时报6月14日报道（记者 王钰） 近期，国家林业局制定并印发了《沙化土地封禁保护修复制度方案》。记者就荒漠化防治及《制度方案》有关问题专访了国家林业局副局长刘东生。
沙化土地封禁保护修复势在必行
记者：请您介绍一下我国沙化土地及防沙治沙状况，为什么特别提出加强沙化土地封禁保护修复？
刘东生：习近平总书记在青海考察时特别强调要筑牢国家生态安全屏障，这对开展防沙治沙和生态修复治理提出了明确的目标和要求。新中国成立以来，我国持续不断地开展荒漠化防治，取得了积极成效。特别是进入新世纪以来，采取了一系列政策措施，建立了一系列规章制度，实施了一系列重点工程，探索了一系列防治模式，加快推进防沙治沙，实现了全国沙化土地面积持续净减少。土地沙化由上世纪90年代末年均扩展3436平方公里转变为目前年均缩减1980平方公里，呈现整体遏制、持续缩减的良好态势。但是，我国沙化土地面积大、分布广、危害重，防沙治沙取得的成绩依然是初步的、阶段性的。我国沙化土地面积达172.12万平方公里，占国土面积的17.93%，还有30万平方公里的土地具有明显沙化趋势。我国北方10个重点省（区）沙化土地面积占全国沙化土地总面积的95%以上，形成了一条西起塔里木盆地、东至松嫩平原西部的万里风沙带。这些地区沙化问题严重，生态十分脆弱，影响着我国北方半壁江山的生态安全，依然是推进生态文明建设、构筑生态安全屏障的难点。
由于受滥垦、滥牧、滥采等人为因素和气候变化等自然因素双重影响，我国荒漠生态系统依然面临着生态恶化、功能退化、部分物种消失、生物多样性逐渐丧失等严重问题。面对这种状况，必须把防沙治沙放在突出位置，采取得力措施，加强沙化土地治理和封禁保护修复，切实遏制生态恶化，恢复或重建与当地自然环境相适应的稳定的荒漠生态系统，恢复生物多样性，保存种质资源。建设沙区生态安全屏障，必须坚持人工治理与自然恢复相结合，在适宜人工治理的地方积极进行造林营林，重建和恢复荒漠生态系统；在适宜自然恢复的地方充分借助大自然的力量，自然恢复林草植被。
封禁保护是防沙治沙的一项重要措施、一种自然修复手段，主要是对于暂不具备治理条件及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，通过划定封禁保护区、加强封禁设施建设等措施实行封禁保护，遏制沙化扩展，自然恢复荒漠生态系统。2013年国家启动实施了沙化土地封禁保护区试点，2015年制定了《国家沙化土地封禁保护区管理办法》。4年来，先后在内蒙古、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆7个省（区）的71个县开展了试点建设，封禁保护面积达133万多公顷。通过封禁保护，沙区植被覆盖率有所提高，风蚀率明显减少。
为了进一步健全完善政策、制度和机制，加快实施沙化土地封禁保护修复，切实推进防沙治沙，按照《生态文明体制改革总体方案》的要求和中央全面深化改革领导小组的部署，国家林业局制定了《制度方案》，经国务院同意，印发各省（区、市）政府贯彻实施。《制度方案》是党中央、国务院在新的历史时期为切实推进我国防沙治沙事业持续健康发展而作出的一项重要的基础性制度安排，是当前和今后一个时期开展防沙治沙工作的基本遵循。
着力解决沙化土地防治问题
记者：《制度方案》有哪些亮点，着力解决什么问题？
刘东生：《制度方案》共6个部分，22条。《制度方案》体现了以保护沙区生态为主线的总基调，通过建立健全强化保护、加快治理、规范利用的制度和政策体系，规范预防、治理和利用行为，调动社会力量参与防沙治沙积极性，推进防沙治沙工作。
《制度方案》明确提出，把防沙治沙作为生态文明建设的重要任务，到2020年，建立起较为完善的沙化土地封禁保护修复制度体系，适宜封禁保护的沙化土地得到有效保护，全国一半以上可治理的沙化土地得到治理，沙区生态状况得到明显改善。到本世纪中叶，全国可治理的沙化土地基本得到治理。
制定《制度方案》，坚持问题导向、需求导向和改革导向，力求解决工作中存在的实际问题，力求满足基层沙区对政策和制度的迫切需求，力求明确相关法律和规定不明确但工作实践中又急需明确的事项。通过实施《制度方案》，着力解决投入不足、机制不活、无序开发等问题。
《制度方案》提出的沙化土地封禁保护修复各项制度，具有较强的指导性和针对性。不仅明确了沙化土地封禁保护区制度、沙区天然植被保护制度、自然资源资产产权制度、沙区开发建设项目环评制度、资源开发利用监管制度和国家沙漠公园制度等6个方面保护制度。还明确要求通过建立重点工程治理制度、技术创新和示范推广制度以及治理成果后续管理制度，推进沙化土地修复与治理。
为了调动和保护社会各界参与防沙治沙的积极性，《制度方案》提出，要建立5个方面的投入机制，即完善政府投入机制、探索开展生态保护补偿、建立鼓励各类主体参与防沙治沙的机制、建立购买服务的保护治理机制和创新防沙治沙金融支持机制。
在落实地方政府责任、强化工作推进方面，《制度方案》要求，完善防沙治沙目标责任考核奖惩制度，将防沙治沙相关指标纳入沙区各级政府政绩考核、离任审计、责任追究等制度体系；建立沙区生态损害责任追究制度，强化沙区地方党政领导的责任意识。同时，还提出了完善部门协调推进机制，健全监测预警与监督检查机制，完善宣传教育和表彰奖励机制等3个方面的工作推进机制。
为实施重大国家战略贡献林业力量
记者：当前正在加快实施“一带一路”战略和精准扶贫战略，防沙治沙必将大有作为。在这一形势下，如何推进沙化土地封禁保护修复？
刘东生：土地荒漠化和沙化是“一带一路”特别是丝绸之路经济带沿线许多国家共同面临的生态难题，我国丝绸之路经济带沿线是沙化土地分布最集中、危害最严重的区域。我国倡导实施“一带一路”建设，把加强荒漠化防治、共建绿色丝绸之路作为建设重点之一。一方面，加强本国防沙治沙工作，推进沙化土地封禁保护修复，探索防治模式，创造示范样板，改善我国丝绸之路沿线区域面貌。另一方面，继续加大对发展中国家荒漠化防治能力建设的支持，与沿线各国加强荒漠化防治合作，促进防治技术难题共克、创新经验共用、治理成果共惠，加快筑牢生态安全共同体，建设绿色丝绸之路。
我国的荒漠化土地面积大、受荒漠化影响人口多。沙区是我国贫困县和贫困人口的重点分布区域，在全国832个贫困县中有290个在沙区，占到35%，全国7000多万贫困人口中有超过2000万主要生活在西北荒漠地区，占到近30%。沙区贫困的根源在于土地沙化，不从根本上遏制土地沙化，就没有铲除“穷根”，也难以摘掉“穷帽”。中国政府采取了一系列行之有效的举措，实施大规模的生态修复工程，走出了一条生态建设与经济发展并重、治沙与治穷共赢的中国特色荒漠化防治道路。近年来，我们积极响应国家实施的精准扶贫脱贫战略，把沙区扶贫脱贫作为重点和难点来攻坚，通过推进沙化土地封禁保护修复，实行生态扶贫和产业扶贫，为脱贫攻坚贡献了林业力量。
为更好地发挥防沙治沙在实施“一带一路”和精准扶贫等重大国家战略中的重要作用，《制度方案》明确提出，沙化土地封禁保护修复要坚持“五个结合”，即：严格保护、科学治理与适度利用相结合，全面推进与重点突破相结合，制度约束与政策激励相结合，国家投入为主与动员社会力量参与相结合，改善沙区生态与推动脱贫攻坚相结合。
《制度方案》重在落实
记者：制度方案重在实施和落实。林业部门将如何落实这一《制度方案》？
刘东生：下一步，我们要把《制度方案》明确的各项制度和要求逐步落到实处。当前要着力抓好以下几项工作。
一是着力完善相关的保护制度。对方案提出的各项保护制度，需要进一步细化，督促地方抓好落实，或协调相关部门共同落实。要根据不同情况，采取相应措施，有重点、有步骤地予以推进，逐步把各项保护制度落到实处。
二是着力管控开发建设活动。严格禁止非法开垦、放牧、采挖、使用水资源，严格禁止破坏沙漠与绿洲过渡带的天然植被，切实维护沙区生态用地和生态用水。严格执行沙区开发建设项目环评制度，超过生态承载能力或对沙区生态造成重大破坏的建设项目，其环境影响评价文件不予批准，切实有效解决沙区无序开发问题。
三是着力推进防沙治沙重点工程。继续实施好京津风沙源治理、沙化土地封禁保护区试点建设、三北防护林体系建设、退耕还林还草等重点生态工程，加强工程管理，提高建设质量，强化成果管护。结合国家改革发展的总体布局和沙区实际，着力谋划一批防沙治沙重点建设项目，各地特别是沙化土地集中分布的重点省（区），要结合实际实施一批区域性重点防治工程，推进工程治理，改善生态状况。
四是着力强化组织保障。充分发挥中国防治荒漠化协调小组各成员单位的职能作用，加强协调沟通，各负其责，形成合力，共同推进沙化土地封禁保护修复。切实落实地方各级政府的沙化土地封禁保护修复责任，健全制度，完善政策，通过完善并推进现行的目标责任考核奖惩制度和建立沙区生态损害责任追究制度，强化沙区党政领导的责任意识。
沙化土地封禁保护修复势在必行
记者：请您介绍一下我国沙化土地及防沙治沙状况，为什么特别提出加强沙化土地封禁保护修复？
刘东生：习近平总书记在青海考察时特别强调要筑牢国家生态安全屏障，这对开展防沙治沙和生态修复治理提出了明确的目标和要求。新中国成立以来，我国持续不断地开展荒漠化防治，取得了积极成效。特别是进入新世纪以来，采取了一系列政策措施，建立了一系列规章制度，实施了一系列重点工程，探索了一系列防治模式，加快推进防沙治沙，实现了全国沙化土地面积持续净减少。土地沙化由上世纪90年代末年均扩展3436平方公里转变为目前年均缩减1980平方公里，呈现整体遏制、持续缩减的良好态势。但是，我国沙化土地面积大、分布广、危害重，防沙治沙取得的成绩依然是初步的、阶段性的。我国沙化土地面积达172.12万平方公里，占国土面积的17.93%，还有30万平方公里的土地具有明显沙化趋势。我国北方10个重点省（区）沙化土地面积占全国沙化土地总面积的95%以上，形成了一条西起塔里木盆地、东至松嫩平原西部的万里风沙带。这些地区沙化问题严重，生态十分脆弱，影响着我国北方半壁江山的生态安全，依然是推进生态文明建设、构筑生态安全屏障的难点。
由于受滥垦、滥牧、滥采等人为因素和气候变化等自然因素双重影响，我国荒漠生态系统依然面临着生态恶化、功能退化、部分物种消失、生物多样性逐渐丧失等严重问题。面对这种状况，必须把防沙治沙放在突出位置，采取得力措施，加强沙化土地治理和封禁保护修复，切实遏制生态恶化，恢复或重建与当地自然环境相适应的稳定的荒漠生态系统，恢复生物多样性，保存种质资源。建设沙区生态安全屏障，必须坚持人工治理与自然恢复相结合，在适宜人工治理的地方积极进行造林营林，重建和恢复荒漠生态系统；在适宜自然恢复的地方充分借助大自然的力量，自然恢复林草植被。
封禁保护是防沙治沙的一项重要措施、一种自然修复手段，主要是对于暂不具备治理条件及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，通过划定封禁保护区、加强封禁设施建设等措施实行封禁保护，遏制沙化扩展，自然恢复荒漠生态系统。2013年国家启动实施了沙化土地封禁保护区试点，2015年制定了《国家沙化土地封禁保护区管理办法》。4年来，先后在内蒙古、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆7个省（区）的71个县开展了试点建设，封禁保护面积达133万多公顷。通过封禁保护，沙区植被覆盖率有所提高，风蚀率明显减少。
为了进一步健全完善政策、制度和机制，加快实施沙化土地封禁保护修复，切实推进防沙治沙，按照《生态文明体制改革总体方案》的要求和中央全面深化改革领导小组的部署，国家林业局制定了《制度方案》，经国务院同意，印发各省（区、市）政府贯彻实施。《制度方案》是党中央、国务院在新的历史时期为切实推进我国防沙治沙事业持续健康发展而作出的一项重要的基础性制度安排，是当前和今后一个时期开展防沙治沙工作的基本遵循。
着力解决沙化土地防治问题
记者：《制度方案》有哪些亮点，着力解决什么问题？
刘东生：《制度方案》共6个部分，22条。《制度方案》体现了以保护沙区生态为主线的总基调，通过建立健全强化保护、加快治理、规范利用的制度和政策体系，规范预防、治理和利用行为，调动社会力量参与防沙治沙积极性，推进防沙治沙工作。
《制度方案》明确提出，把防沙治沙作为生态文明建设的重要任务，到2020年，建立起较为完善的沙化土地封禁保护修复制度体系，适宜封禁保护的沙化土地得到有效保护，全国一半以上可治理的沙化土地得到治理，沙区生态状况得到明显改善。到本世纪中叶，全国可治理的沙化土地基本得到治理。
制定《制度方案》，坚持问题导向、需求导向和改革导向，力求解决工作中存在的实际问题，力求满足基层沙区对政策和制度的迫切需求，力求明确相关法律和规定不明确但工作实践中又急需明确的事项。通过实施《制度方案》，着力解决投入不足、机制不活、无序开发等问题。
《制度方案》提出的沙化土地封禁保护修复各项制度，具有较强的指导性和针对性。不仅明确了沙化土地封禁保护区制度、沙区天然植被保护制度、自然资源资产产权制度、沙区开发建设项目环评制度、资源开发利用监管制度和国家沙漠公园制度等6个方面保护制度。还明确要求通过建立重点工程治理制度、技术创新和示范推广制度以及治理成果后续管理制度，推进沙化土地修复与治理。
为了调动和保护社会各界参与防沙治沙的积极性，《制度方案》提出，要建立5个方面的投入机制，即完善政府投入机制、探索开展生态保护补偿、建立鼓励各类主体参与防沙治沙的机制、建立购买服务的保护治理机制和创新防沙治沙金融支持机制。
在落实地方政府责任、强化工作推进方面，《制度方案》要求，完善防沙治沙目标责任考核奖惩制度，将防沙治沙相关指标纳入沙区各级政府政绩考核、离任审计、责任追究等制度体系；建立沙区生态损害责任追究制度，强化沙区地方党政领导的责任意识。同时，还提出了完善部门协调推进机制，健全监测预警与监督检查机制，完善宣传教育和表彰奖励机制等3个方面的工作推进机制。
为实施重大国家战略贡献林业力量
记者：当前正在加快实施“一带一路”战略和精准扶贫战略，防沙治沙必将大有作为。在这一形势下，如何推进沙化土地封禁保护修复？
刘东生：土地荒漠化和沙化是“一带一路”特别是丝绸之路经济带沿线许多国家共同面临的生态难题，我国丝绸之路经济带沿线是沙化土地分布最集中、危害最严重的区域。我国倡导实施“一带一路”建设，把加强荒漠化防治、共建绿色丝绸之路作为建设重点之一。一方面，加强本国防沙治沙工作，推进沙化土地封禁保护修复，探索防治模式，创造示范样板，改善我国丝绸之路沿线区域面貌。另一方面，继续加大对发展中国家荒漠化防治能力建设的支持，与沿线各国加强荒漠化防治合作，促进防治技术难题共克、创新经验共用、治理成果共惠，加快筑牢生态安全共同体，建设绿色丝绸之路。
我国的荒漠化土地面积大、受荒漠化影响人口多。沙区是我国贫困县和贫困人口的重点分布区域，在全国832个贫困县中有290个在沙区，占到35%，全国7000多万贫困人口中有超过2000万主要生活在西北荒漠地区，占到近30%。沙区贫困的根源在于土地沙化，不从根本上遏制土地沙化，就没有铲除“穷根”，也难以摘掉“穷帽”。中国政府采取了一系列行之有效的举措，实施大规模的生态修复工程，走出了一条生态建设与经济发展并重、治沙与治穷共赢的中国特色荒漠化防治道路。近年来，我们积极响应国家实施的精准扶贫脱贫战略，把沙区扶贫脱贫作为重点和难点来攻坚，通过推进沙化土地封禁保护修复，实行生态扶贫和产业扶贫，为脱贫攻坚贡献了林业力量。
为更好地发挥防沙治沙在实施“一带一路”和精准扶贫等重大国家战略中的重要作用，《制度方案》明确提出，沙化土地封禁保护修复要坚持“五个结合”，即：严格保护、科学治理与适度利用相结合，全面推进与重点突破相结合，制度约束与政策激励相结合，国家投入为主与动员社会力量参与相结合，改善沙区生态与推动脱贫攻坚相结合。
《制度方案》重在落实
记者：制度方案重在实施和落实。林业部门将如何落实这一《制度方案》？
刘东生：下一步，我们要把《制度方案》明确的各项制度和要求逐步落到实处。当前要着力抓好以下几项工作。
一是着力完善相关的保护制度。对方案提出的各项保护制度，需要进一步细化，督促地方抓好落实，或协调相关部门共同落实。要根据不同情况，采取相应措施，有重点、有步骤地予以推进，逐步把各项保护制度落到实处。
二是着力管控开发建设活动。严格禁止非法开垦、放牧、采挖、使用水资源，严格禁止破坏沙漠与绿洲过渡带的天然植被，切实维护沙区生态用地和生态用水。严格执行沙区开发建设项目环评制度，超过生态承载能力或对沙区生态造成重大破坏的建设项目，其环境影响评价文件不予批准，切实有效解决沙区无序开发问题。
三是着力推进防沙治沙重点工程。继续实施好京津风沙源治理、沙化土地封禁保护区试点建设、三北防护林体系建设、退耕还林还草等重点生态工程，加强工程管理，提高建设质量，强化成果管护。结合国家改革发展的总体布局和沙区实际，着力谋划一批防沙治沙重点建设项目，各地特别是沙化土地集中分布的重点省（区），要结合实际实施一批区域性重点防治工程，推进工程治理，改善生态状况。
四是着力强化组织保障。充分发挥中国防治荒漠化协调小组各成员单位的职能作用，加强协调沟通，各负其责，形成合力，共同推进沙化土地封禁保护修复。切实落实地方各级政府的沙化土地封禁保护修复责任，健全制度，完善政策，通过完善并推进现行的目标责任考核奖惩制度和建立沙区生态损害责任追究制度，强化沙区党政领导的责任意识。
