坚定不移推进集体林权制度改革
维护森林生态安全着力助推精准脱贫
——国家林业局局长张建龙就出台《关于完善集体林权制度的意见》答记者问
近日，国务院办公厅印发了《关于完善集体林权制度的意见》（以下简称《意见》）。这是继2008年以来，中央再次对集体林权制度改革工作进行全面部署。记者就有关问题专访了国家林业局局长张建龙。
记者：我们知道，2008年以来，我国集体林权制度改革取得了重大成果，让1亿多农户直接受益。请您介绍一下这项改革的进展情况和这次《意见》主要解决哪些问题？
张建龙：新中国成立以来，集体林权制度经历了数次变革，始终围绕广大林农与集体林权关系进行调整，探索“分与统”、“放与收”的林业管理和经营模式。为发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，2008年6月，中共中央、国务院印发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，对集体林权制度改革作出了决策部署。改革平稳顺利、成效逐步显现，初步解决了集体林产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题，充分调动了广大林农经营林业的积极性，释放了集体林的巨大潜能，增加了林农财产性收入。截止目前，全国已确权面积27.05亿亩，累计发证面积26.41亿亩，占确权面积的97.6%，共有1亿多农户直接受益，实现了“山定权、树定根、人定心”。
但集体林业发展中，仍然存在产权保护不严格、生产经营自主权落实不到位、规模经营支持政策不完善、管理服务体系不健全等问题。同时，经济社会发展和农村改革对集体林权制度也提出了新要求。中央印发的生态文明体制改革总体方案和深化农村改革综合性实施方案都要求制定完善集体林权制度的意见。制定出台《意见》，是贯彻落实党中央、国务院决策部署，维护森林生态安全、实施精准脱贫、推动农村经济社会可持续发展的重要举措。
完善集体林权制度，核心是要建立健全集体林业良性发展机制，在坚持和完善农村基本经营制度的基础上，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，推进集体林权规范有序流转，促进集体林业适度规模经营，完善扶持政策和社会化服务体系，创新产权模式和国土绿化机制，广泛调动农民和社会力量发展林业，充分发挥集体林生态、经济和社会效益，真正实现“绿水青山就是金山银山”的战略构想。
记者：《意见》的主要内容、基本原则和总体目标是什么？
张建龙：《意见》包括总体要求、稳定集体林地承包关系、放活生产经营自主权、引导集体林适度规模经营、加强集体林业管理服务和加强组织保障等共六个部分20条。
《意见》明确，要坚持农村林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农民财产权益保护；坚持创新体制机制，拓展和完善林地经营权能，构建现代林业产权制度；坚持生态、经济和社会效益相统一，开发利用集体林业多种功能，实现增绿、增质和增效；坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，充分调动社会资本发展林业的积极性，增强林业发展活力。
《意见》明确，到2020年，集体林业良性发展机制基本形成，产权保护更加有力，承包权更加稳定，经营权更加灵活，林权流转和抵押贷款制度更加健全，管理服务体系更加完善，实现集体林区森林资源持续增长、农民林业收入显著增加、国家生态安全得到保障的目标。
记者：生态保护会对林业生产经营行为进行限制，《意见》是如何兼顾生态保护与林农权益保障的？
张建龙：集体林改，就是要建立责权利明晰的林业经营制度，调动广大林农造林育林的积极性和爱林护林的自觉性。为了满足社会对森林生态效益需求，各地不断地扩大了公益林地面积，也有些地方实行全面禁伐，商品林也不能采伐利用。在这一过程中，处理好尊重林农意愿和生态补偿到位问题，对保护广大林农和社会资本投资发展林业积极性意义重大。中央印发的《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》及《国家生态文明试验区（福建）实施方案》明确，建立健全体现生态环境价值、让保护者受益的资源有偿使用和生态保护补偿机制，深化林权制度改革，支持福建省试点将重点生态区位内禁止采伐的商品林通过赎买、置换等方式调整为生态公益林，在赎买基础上探索收储、置换、改造提升、租赁和入股等多种形式的改革措施。《意见》也明确，对生态保护，采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿，着力破解生态保护与林农利益间的矛盾。
记者：《意见》采取哪些措施盘活集体林资源，发展壮大集体林经济？
张建龙：集体林改，是要培育森林生态保护的市场主体，发挥市场在资源配置中的基础性作用，推进现代林业发展，更好地发挥林业在维护生态安全、增加农民收入中的重要作用。目前集体林权已落实到位，如何把这一巨大资产和产权用活、用足、用好、用出效益，实实在在增加林农财产性收入，还有许多政策需要建立健全和细化规范。为此，《意见》主要提出了六项措施，一是落实分类经营管理，优化集体林地资源配置，在保持公益林相对稳定的前提下，提高以提供生态产品为主体功能兼顾木材等林产品生产的公益林地比重，允许承包到户的公益林进行调整完善。二是科学经营公益林，实行公益林分级经营管理政策，鼓励非木质利用。三是放活商品林经营权，落实依据森林经营方案开展经营活动的制度，充分释放市场活力。四是减少政府对集体林微观生产经营行为的管制，让经营主体有更大的自主经营权。五是积极稳妥流转集体林权，培育壮大规模经营主体，推进集体林业多种经营，引导集体林适度规模经营。六是加大金融支持力度，拓展林业经营收益权和公益林补偿收益权质押担保贷款，继续做大林权抵押贷款，采取资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施支持林权收储机构对抵押贷款林权进行收储担保，建立健全保险公司森林保险费率调整机制。
这里，我要强调林权收储对打通林权融资最后一公里具有重要作用，是促进社会造林绿化和保护森林的催化剂，林权值钱了，还能带来贷款或者为他人担保贷款，林农就更愿经营好森林，这一定要认识到位。我国集体林木经济价值达数十万亿元，集体林森林生态效益年补偿资金约300亿元，林下经济年产值近6000亿元，用活用足这些抵押、担保资源，是破解林地生产经营主体融资难、融资贵、融资周期短的重要举措。
记者：《意见》怎样让林农共享集体林权改革发展成果，带动林农脱贫致富？
张建龙：集体林改，目的是增加森林资源、增加林农收入，实质就是要让广大林农能够享受改革发展带来的福利，这是改革的出发点和落脚点。《意见》提出，一是对仍由集体经济组织统一经营管理的林地，要依法将股权量化到户、股权证发放到户。二是要探索创新自留山经营管理体制机制，让林农的自留山活起来，获得更大经济收益。三是采取多种方式兴办家庭林场和股份合作林场。四是建立和完善龙头企业联林带户的机制，为农户提供林地林木代管、统一经营作业、订单林业等专业化服务，实现林农不流转林权也能享受规模经营效益。五是规范工商资本有序流转林权，不得强迫、欺诈林农流转林权，也不得损害农民权益，要加强全过程监管，将工商资本流转林权行为和林地林木开发利用情况纳入信用记录体系。六是鼓励工商资本与农户开展股份合作经营，推进一二三产业融合发展，带动农户从涉林经营中多重受益。
记者：下一步将如何贯彻落实《意见》，扎实推进改革？
张建龙：《意见》提出的政策措施涉及面广、政策性强，需要各级党委、政府和相关部门通力协作形成支持改革的合力，林业部门要做好服务和指导。
——精心制定实施方案。各地要制定完善集体林权制度实施方案，将集体林权制度改革成效作为地方各级领导班子及有关领导干部考核内容。我们将指导和督导各地结合本地区实际，精心制定完善集体林权制度具体实施方案。
——积极探索推广。改革只有进行时，没有完成时。我们将充分利用各种涉林改革试验示范平台，支持集体林改深入探索，及时总结好经验和好做法，建立第三方评估机制，成熟一个推广一个。
——林业主管部门要当好参谋。在各级党委、政府的领导下，各级林业主管部门要积极主动加强指导和服务，协调有关部门完善相关政策，推动完善集体林权制度的各项政策落到实处，把工作落实到位、政策宣传到位、指导服务到位，共同推动林业现代化建设。
——林业主管部门要做好“放管服”工作。各级林业主管部门要加快自身职能转变，强化公共服务，逐步将适合市场化运作的事项交由社会化服务组织承担，通过政府购买支持林业公益性生产服务。要优化管理，简化林业行政审批环节和手续，强化林权流转和林农权益保护管理，做好集体林地承包经营纠纷调处工作。要提升林权管理服务水平，实施林业社会化服务支撑工程，建立全国联网实时共享的基础信息数据库和管理信息系统，搭建全国互联互通的林权流转市场监管服务平台，提供林权流转交易确认服务，推广林权IC卡管理服务模式，方便群众查询利用。
记者：我们知道，2008年以来，我国集体林权制度改革取得了重大成果，让1亿多农户直接受益。请您介绍一下这项改革的进展情况和这次《意见》主要解决哪些问题？
张建龙：新中国成立以来，集体林权制度经历了数次变革，始终围绕广大林农与集体林权关系进行调整，探索“分与统”、“放与收”的林业管理和经营模式。为发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，2008年6月，中共中央、国务院印发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，对集体林权制度改革作出了决策部署。改革平稳顺利、成效逐步显现，初步解决了集体林产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题，充分调动了广大林农经营林业的积极性，释放了集体林的巨大潜能，增加了林农财产性收入。截止目前，全国已确权面积27.05亿亩，累计发证面积26.41亿亩，占确权面积的97.6%，共有1亿多农户直接受益，实现了“山定权、树定根、人定心”。
但集体林业发展中，仍然存在产权保护不严格、生产经营自主权落实不到位、规模经营支持政策不完善、管理服务体系不健全等问题。同时，经济社会发展和农村改革对集体林权制度也提出了新要求。中央印发的生态文明体制改革总体方案和深化农村改革综合性实施方案都要求制定完善集体林权制度的意见。制定出台《意见》，是贯彻落实党中央、国务院决策部署，维护森林生态安全、实施精准脱贫、推动农村经济社会可持续发展的重要举措。
完善集体林权制度，核心是要建立健全集体林业良性发展机制，在坚持和完善农村基本经营制度的基础上，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，推进集体林权规范有序流转，促进集体林业适度规模经营，完善扶持政策和社会化服务体系，创新产权模式和国土绿化机制，广泛调动农民和社会力量发展林业，充分发挥集体林生态、经济和社会效益，真正实现“绿水青山就是金山银山”的战略构想。
记者：《意见》的主要内容、基本原则和总体目标是什么？
张建龙：《意见》包括总体要求、稳定集体林地承包关系、放活生产经营自主权、引导集体林适度规模经营、加强集体林业管理服务和加强组织保障等共六个部分20条。
《意见》明确，要坚持农村林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农民财产权益保护；坚持创新体制机制，拓展和完善林地经营权能，构建现代林业产权制度；坚持生态、经济和社会效益相统一，开发利用集体林业多种功能，实现增绿、增质和增效；坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，充分调动社会资本发展林业的积极性，增强林业发展活力。
《意见》明确，到2020年，集体林业良性发展机制基本形成，产权保护更加有力，承包权更加稳定，经营权更加灵活，林权流转和抵押贷款制度更加健全，管理服务体系更加完善，实现集体林区森林资源持续增长、农民林业收入显著增加、国家生态安全得到保障的目标。
记者：生态保护会对林业生产经营行为进行限制，《意见》是如何兼顾生态保护与林农权益保障的？
张建龙：集体林改，就是要建立责权利明晰的林业经营制度，调动广大林农造林育林的积极性和爱林护林的自觉性。为了满足社会对森林生态效益需求，各地不断地扩大了公益林地面积，也有些地方实行全面禁伐，商品林也不能采伐利用。在这一过程中，处理好尊重林农意愿和生态补偿到位问题，对保护广大林农和社会资本投资发展林业积极性意义重大。中央印发的《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》及《国家生态文明试验区（福建）实施方案》明确，建立健全体现生态环境价值、让保护者受益的资源有偿使用和生态保护补偿机制，深化林权制度改革，支持福建省试点将重点生态区位内禁止采伐的商品林通过赎买、置换等方式调整为生态公益林，在赎买基础上探索收储、置换、改造提升、租赁和入股等多种形式的改革措施。《意见》也明确，对生态保护，采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿，着力破解生态保护与林农利益间的矛盾。
记者：《意见》采取哪些措施盘活集体林资源，发展壮大集体林经济？
张建龙：集体林改，是要培育森林生态保护的市场主体，发挥市场在资源配置中的基础性作用，推进现代林业发展，更好地发挥林业在维护生态安全、增加农民收入中的重要作用。目前集体林权已落实到位，如何把这一巨大资产和产权用活、用足、用好、用出效益，实实在在增加林农财产性收入，还有许多政策需要建立健全和细化规范。为此，《意见》主要提出了六项措施，一是落实分类经营管理，优化集体林地资源配置，在保持公益林相对稳定的前提下，提高以提供生态产品为主体功能兼顾木材等林产品生产的公益林地比重，允许承包到户的公益林进行调整完善。二是科学经营公益林，实行公益林分级经营管理政策，鼓励非木质利用。三是放活商品林经营权，落实依据森林经营方案开展经营活动的制度，充分释放市场活力。四是减少政府对集体林微观生产经营行为的管制，让经营主体有更大的自主经营权。五是积极稳妥流转集体林权，培育壮大规模经营主体，推进集体林业多种经营，引导集体林适度规模经营。六是加大金融支持力度，拓展林业经营收益权和公益林补偿收益权质押担保贷款，继续做大林权抵押贷款，采取资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施支持林权收储机构对抵押贷款林权进行收储担保，建立健全保险公司森林保险费率调整机制。
这里，我要强调林权收储对打通林权融资最后一公里具有重要作用，是促进社会造林绿化和保护森林的催化剂，林权值钱了，还能带来贷款或者为他人担保贷款，林农就更愿经营好森林，这一定要认识到位。我国集体林木经济价值达数十万亿元，集体林森林生态效益年补偿资金约300亿元，林下经济年产值近6000亿元，用活用足这些抵押、担保资源，是破解林地生产经营主体融资难、融资贵、融资周期短的重要举措。
记者：《意见》怎样让林农共享集体林权改革发展成果，带动林农脱贫致富？
张建龙：集体林改，目的是增加森林资源、增加林农收入，实质就是要让广大林农能够享受改革发展带来的福利，这是改革的出发点和落脚点。《意见》提出，一是对仍由集体经济组织统一经营管理的林地，要依法将股权量化到户、股权证发放到户。二是要探索创新自留山经营管理体制机制，让林农的自留山活起来，获得更大经济收益。三是采取多种方式兴办家庭林场和股份合作林场。四是建立和完善龙头企业联林带户的机制，为农户提供林地林木代管、统一经营作业、订单林业等专业化服务，实现林农不流转林权也能享受规模经营效益。五是规范工商资本有序流转林权，不得强迫、欺诈林农流转林权，也不得损害农民权益，要加强全过程监管，将工商资本流转林权行为和林地林木开发利用情况纳入信用记录体系。六是鼓励工商资本与农户开展股份合作经营，推进一二三产业融合发展，带动农户从涉林经营中多重受益。
记者：下一步将如何贯彻落实《意见》，扎实推进改革？
张建龙：《意见》提出的政策措施涉及面广、政策性强，需要各级党委、政府和相关部门通力协作形成支持改革的合力，林业部门要做好服务和指导。
——精心制定实施方案。各地要制定完善集体林权制度实施方案，将集体林权制度改革成效作为地方各级领导班子及有关领导干部考核内容。我们将指导和督导各地结合本地区实际，精心制定完善集体林权制度具体实施方案。
——积极探索推广。改革只有进行时，没有完成时。我们将充分利用各种涉林改革试验示范平台，支持集体林改深入探索，及时总结好经验和好做法，建立第三方评估机制，成熟一个推广一个。
——林业主管部门要当好参谋。在各级党委、政府的领导下，各级林业主管部门要积极主动加强指导和服务，协调有关部门完善相关政策，推动完善集体林权制度的各项政策落到实处，把工作落实到位、政策宣传到位、指导服务到位，共同推动林业现代化建设。
——林业主管部门要做好“放管服”工作。各级林业主管部门要加快自身职能转变，强化公共服务，逐步将适合市场化运作的事项交由社会化服务组织承担，通过政府购买支持林业公益性生产服务。要优化管理，简化林业行政审批环节和手续，强化林权流转和林农权益保护管理，做好集体林地承包经营纠纷调处工作。要提升林权管理服务水平，实施林业社会化服务支撑工程，建立全国联网实时共享的基础信息数据库和管理信息系统，搭建全国互联互通的林权流转市场监管服务平台，提供林权流转交易确认服务，推广林权IC卡管理服务模式，方便群众查询利用。
